当前位置: 首页
>公共服务>审计研究

基层财政资金绩效审计供给侧改革研究

发布日期:2020-06-19 08:28信息来源:财政审计科

目前,在基层财政财政绩效审计工作中,供给侧结构矛盾突出体现在财政资金绩效审计工作尚不能满足经济社会快速发展和国家治理现代化的需要。为缓解基层审计机关财政资金绩效审计供需矛盾,不断加大财政资金绩效审计供给侧改革力度,优化财政资金绩效审计供给结构,提升财政资金绩效审计供给能力,确保财政资金绩效审计发展方向明、权责清、动力足、效率高,实现新时代审计事业高质量发展,显得尤为迫切而紧要。

一、逻辑起点:新时代财政资金绩效审计供需矛盾催生供给侧改革

近年来,随着我国经济社会的发展进步,社会公众对财政资金的经济性、效率性、效果性的关注度越来越高,财政资金绩效审计地作用和地位日益凸显。为更好地发挥审计在国家治理体系及治理能力现代化中的重要作用,无疑对财政资金绩效审计工作提出了新的更高要求,催生财政资金绩效审计供给侧改革。

(一)“高质量”发展中更加高端的需求侧,驱动财政资金绩效审计供给侧改革。全面实施预算绩效管理是党中央国务院做出的重大战略部署,是政府治理能力和预算管理工作的深刻变革。国家审计作为国家治理这个大系统内生的“免疫系统”,担负着促进国家良治的重要职责。国家全面实施预算绩效管理,这意味着审计供给必须满足财政资金绩效审计这一更高层次的需求,切实加强财政资金绩效审计供给侧改革,扩大有效供给和中高端供给,明显提升审计成果的层次和水平,已成为国家审计未来的发展方向。

(二)“新领域”拓展中更加扩张的需求侧,呼唤财政资金绩效审计供给侧改革。随着职能的拓展,审计不断进军新的领域,如领导干部自然资源资产离任(任中)审计从试点到全面推开,重大政策落实跟踪审计和国有企业负责人经济责任审计等全面涉足,以及财政、发改和国资委的四项职能划转等,这使得审计机关开展财政资金绩效审计面临新任务、新领域、新知识、新技术、新期待等诸多需求和严峻挑战,迫切需要审计机关对队伍、知识和专业结构做出战略调整,通过供给侧结构改革赢得发展先机。

(三)传统审计转型升级更加强烈的需求侧,催生财政资金绩效审计供给侧改革。三十年多来,审计工作取得了很大成就,但在审计内容上基本没有超出财政财务收支真实性合法性审计的范畴,随着经济的发展和社会的进步,政府对财政资金的使用效益也有了更高的要求,传统的财政财务收支审计已经不能满足需求。作为国家审计不能还停留在财政财务收支合法合规的层面上,而应从财政资金效益的角度来判断工作效果和成效。这就要求国家审计从传统的财政收支审计逐步向财政资金绩效审计转变,如何通过做好财政资金绩效审计促进财政支出结构优化、财政资金使用效益提高和政府公共支出效果增强,必然成为审计机关当前和今后一段时期的重点工作之一。

(四)廉洁高效建设中更加紧迫的需求侧,倒逼财政资金绩效审计供给侧改革。习近平总书记强调,审计机关和审计干部要对党绝对忠诚、绝对负责,要当好国家财产的“看门人”和经济安全的“守护者”。做好财政资金绩效审计不仅可以增加政府公共财政资金使用的透明度、保障财政资金安全、维护最广大人民群众的根本利益,而且可以揭示因贪污浪费、决策失误造成财政资金使用效益低下的问题,预防和惩治腐败,促进领导干部良好履行经济责任。基层审计机关受人员力量和技术手段限制,供给能力不足让审计机关应接不暇,不仅加剧了财政资金绩效审计质效矛盾,也陡增了审计风险。

二、问题导向:精准把脉财政资金绩效审计供给侧痛点和难点

经调研分析,当前基层审计机关财政资金绩效审计供给相对乏力,供给侧在机制、质效、结构和主体等方面还存在一些不容忽视的问题和短板。

(一)供给机制之弊。一方面,财政资金绩效审计法制不够健全。虽然我国相关法律法规对财政收支的效益性进行审计提出了具体要求,但是现行的《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》以及《中华人民共和国国家审计准则》对审计机关如何开展财政资金绩效审计未作出明确规定,相关法律制度更新不及时、适用对象不明确、规定不具体,这使得财政资金绩效审计缺乏法律支撑,也找不到具体执行的法律依据,而财政资金绩效审计需要建立在合法合规的基础上,法律体系建设的滞后将会严重影响财政资金绩效审计工作的权威性。另一方面,财政资金绩效审计指标评价体系不够完善。基层审计机关开展财政资金绩效审计较晚,目前仍属于摸索阶段,虽然部分审计机关对一些社保资金、惠农资金等专项资金初步建立了一些绩效审计评价指标,但这些指标仍然偏重于传统的真实性、合规性审计,对使用绩效的评价依然不足。由于财政资金种类繁多,涉及经济、政治、社会发展的方方面面,产生的效益既有经济效益又有政治效益,既有短期效益也有长期效益,建立一套适用于不同层级、不同领域、不同行业科学、规范、统一的财政资金绩效指标评价体系难度较大。由于缺乏统一的财政资金绩效评价标准,使得审计人员无法科学合理的确定财政资金绩效审计对象、范围以及审计内容和重点等,也无法准确评判财政资金使用绩效,很大程度会影响到财政资金绩效审计的质量。

(二)供给质效之痛。一是供给不足问题。当前,各种审计需求呈“井喷”趋势,基层审计机关审计项目安排不仅要满足本级党委、政府的需求,还要服从于上级审计机关项目计划,加上各级领导临时交办、纪委监委巡查抽调,经常出现审计项目被动调整、安排频次不均和无人力资源配置的状况,一些基层审计机关每年业务人员人均承担项目数达4个以上甚至更多,造成做好财政资金绩效审计的人员供给不足。二是供给低效问题。当前“科技强审”尚未完全落地,“供”与“需”、“质”与“量”之间的不平衡,直接导致财政资金绩效审计质量难以得到保证。很多项目来不及深入调查研究就匆忙进点,审计现场实施时间也被大幅压缩, 审计成果提炼和分析总结的时间更难以得到有效保障。三是供给错位问题。一些地方审计机关被当地党委政府“拉差”,从事征地拆迁、招商引资等与审计无关事项,一些议事协调机构未经征求审计机关意见,就将其纳入成员单位。一些审计机关部分经费过去与投资审计“审减额”直接挂钩,而投资审计转型后经费失去保障,出现向财政“讨要”工作经费的情况。

(三)供给结构之困。一是财政资金绩效审计结果利用率不高。《审计法》、中办国办印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》等,都明确提出把审计结果及整改情况作为领导干部考核、任免、奖惩的重要依据,但在基层财政资金绩效审计结果使用效果不明显。基层审计机关产出的财政资金绩效审计产品,当地组织人事部门、纪委监委基本上很少利用,以致于很多财政资金绩效审计的结果和案件线索上报组织部门和相关单位后没有结果。同时,财政资金绩效审计结果公开乏力,难以满足社会公众需求,尽管《审计法》、《审计法实施条例》等对审计结果公开都有明确规定,但地方政府处于对自身利益的考量,财政资金绩效审计结果公开难以执行到位。二是财政资金绩效审计力量结构不均衡。长期以来,国家审计、内部审计、社会审计三者泾渭分明,审计机关迫切需要借助社会审计、内部审计力量为我所用,不断满足日益增长的财政资金绩效审计的需要,但现实是中小城市社会审计市场发育不良,可利用资源少,购买服务的成本很高,审计风险亦高,并且因工作方式差异大,社会审计参与国家审计效果也不太理想。基层内部审计发展相对滞后,大部分被审计单位都没有专设内审机构和人员,都是身兼数职,难以履职,借用内部审计力量参与财政资金绩效审计也不现实。

(四)供给主体之忧。审计人员作为财政资金绩效审计产品的提供者,其素质高低直接决定了其质量的优劣,当前基层审计队伍还存在诸多问题。一是“进”与“出”不合理。审计职业化建设滞后,审计机关的入口过于宽松,一些不符合专业要求的人员,通过各种渠道都可以进入审计机关,而审计机关的出口过于狭窄,干部晋升空间十分有限,流动不快,影响了干部队伍的活力和工作积极性。二是“职”与“业”不匹配。一些基层审计干部队伍年龄结构不优、知识结构单一、专业与职位不对口等问题突出,如湖北省荆门市审计局班子成员平均年龄52岁,全市审计系统在编在岗人员平均年龄47岁,市局会计、审计、经济类专业人员占80%,计算机、工程造价、法律等专业人员不足20%,金融、环保等绩效审计亟需人才更是凤毛麟角,有时陷入“外行”审“内行”的尴尬境地。

三、方法路径:组合拳打好新时代财政资金绩效审计供给侧改革攻坚战

为切实提高财政资金绩效审计工作质效,需推动供给体系不断完善、供给能力不断提升、供给方式不断创新,确保“供需两侧”同时发力、高效协同。

(一)完善供给体系,提升财政资金绩效审计工作质效比。供给侧改革的关键在于建立有效的供给体系, 在“顶层设计”和“基层落实”之间搭建更加顺畅沟通的桥梁。一是健全财政资金绩效审计法律机制。完善的法制环境,是财政资金绩效审计作用得以充分发挥的基石。鉴于当前财政资金绩效审计相关配套法规制度缺失,各级党委、政府应从我国经济社会发展的实际情况出发,针对绩效审计的地位、内容、实施办法等制定出台相应的法律法规,规范绩效审计工作,明确财政资金绩效审计工作的重要性,进而使得审计对财政资金绩效的监管具有法律依据,并使其具有毋庸置疑的权威性,为财政资金绩效审计顺利开展营造良好的法制环境。审计机关在具体执行过程中,还要根据实际情况,建议完善相关体制机制,为财政资金绩效审计工作提供制度保障。除此之外,在法律法规体系中,还应逐步将法律规定的内容进行细化,最终能够将相应责任细分到每个人身上,对于那些未达到财政资金绩效目标的部门和单位,还应该通过法律法规追究相关责任人的责任。二是完善财政资金绩效审计指标评价体系。完善的财政资金绩效审计指标评价体系,是确保绩效审计工作质量的基础。要想在我国全面推进财政资金绩效审计工作,就必须建立合理的、科学的、规范的绩效审计指标评价体系。财政资金绩效审计涉及社会经济的方方面面,审计机关要根据不同行业、不同领域、不同项目的实际情况,构建一系列可以和具体审计方法相结合,又能与被审计单位财政资金绩效目标相结合的、客观公正的绩效审计指标评价体系,用以指导具体财政资金绩效审计工作实践。此外,财政资金绩效审计指标体系还应随着我国经济的发展、财政政策的变化和社会环境的变化进行不断地改进优化,确保财政资金绩效审计工作质量得到不断提升。

(二)提升供给能力,控制审计供需增量比。一方面,应有效统筹审计资源。基层审计机关要认真贯彻落实审计署关于加强审计项目审计组织方式“两统筹”工作的要求,积极推进重大政策落实跟踪审计、领导干部经济责任审计、预算执行审计、财政资金绩效审计“四大板块”审计项目和审计组织方式“两统筹”,实现上下级审计机关联动、组织“大兵团作战”模式,实现“一审多项”、“一审多果”、“一果多用”,最大限度优化审计资源配置,缓解财政资金绩效审计的人员供给不足矛盾。此外,要加强对各级审计机关参与议事协调机构、征地拆迁、招商引资等工作开展监督检查,坚决遏制审计额外需求,剔除审计无效供给,防止审计越权越界、供给错位。另一方面,加强审计队伍绩效审计能力建设。推进人才强审,严把进人关口,可类比法、检两院,推行全国审计人员统考制,增加专业职称“敲门砖”,或纳入全国审计统考,确保专业人干专业事;大力引进财政资金绩效审计职能拓展亟需紧缺人才,优化干部专业知识结构;要以财政资金绩效审计系统培训为依托,通过开展交流研讨会、聘请绩效专家参与审计、借鉴国内外先进典型案例等方式,使基层审计人员形成绩效审计思维;通过引进优秀人才,吸引更多专业技术人才加入审计干部队伍,充实财政资金绩效审计人员队伍,还可以建立财政资金绩效审计人才专家库,在对重大项目开展财政资金绩效审计时可以聘请专家库人员参与审计,以缓解基层审计人员力量不足、专业门类不多的难题; 加大专家授学和向基层送学力度,上下联合推行“导师制”,加强财政资金绩效审计项目实操演练,让大数据、云技术等技术方法真正成为提升财政资金绩效审计供给能力的硬支撑。

(三)优化供给方式,提高财政资金绩效审计投入产出比。一是扩大衍生成果。不断提升财政资金绩效审计供给层次水平,依托审计信息资源数据库,加速实现审计成果资源的电子化、信息化,建立更多审计成果共享平台,让全国审计成果尤其是财政资金绩效审计结果集中展示,让各地均能汲取经验、找到借鉴。不断扩大财政资金绩效审计外部成果,全面推进审计结果公开,不断满足舆论监督、社会监督的需求。二是强化实事求是。财政资金绩效审计供给优劣还体现在能否实事求是,应深入贯彻落实“三个区分开来”要求,跳出审计看审计,跳出问题看大局,不拘泥于条条框框,不死扣条文法规,把财政资金绩效审计查明问题放在改革发展的大环境中评判和研究,实事求是、审慎包容、客观公正作出审计结论。三是统一规范标准。基层审计机关应进一步规范重点审计事项,对财政资金绩效审什么、怎么审、怎么评价等予以明确,对审计报告、公告等各种文书模板予以标准统一,切实优化审计供给方式,提高供给效率。(马艳荣)

打印 关闭
Produced By 大汉网络 大汉版通发布系统